｜引 言｜

■   “多规合一”是全面深化改革的一项重要任务，目标是实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力。“多规合一”实践是体制机制创新和新技术应用在改革探索方面的重要表现。

■   针对不同空间类规划庞杂的技术体系，围绕“空间规划冲突”“用地分类不统一”等问题，经过“多规合一”试点城市的前期探索和进一步发展，逐步形成了一套“协调空间目标”“协调空间底图”“搭建数据平台”等以新技术应用促进“合一”的“多规合一”路径，本文以实现“多规合一”为目标，以《黄冈推进农村现代化规划》中农业专题数据库构建为实践，探索农业空间规划的高效发展，展望湖北省农业农村“一张图”平台建设。

一、“多规合一”试点改革的提出及实践

1.“多规合一”提出的缘由

改革开放以后，为应对市场经济需求，大量规划类型集中涌现；根据相关资料统计，原有的规划体系可分为8大类、68中类和96小类（如图1所示）；涉及的行政部门有建设、林业、水利、环保、发改、国土、农业、交通、海洋管理、文化、电力、民航、财政、农业农村、铁路、能源共16个（如表1所示）。整体规划呈现类型繁多、各部门多头编制的现象。

图 1   我国机构改革前规划体系框架图

（图源：城市规划学刊2020年第6期《我国规划体系的形成、冲突与展望——基于国土空间规划的视角》）

表 1   各行政部门独立编制与合作编制规划数量一览表

（表源：城市规划学刊2020年第6期《我国规划体系的形成、冲突与展望——基于国土空间规划的视角》）

同时，规划与规划之间关系错综复杂，按照编制属性来分，规划间的关系可分为统领、服从、强协调和弱协调4种关系。具体关系示意如图2所示。

图 2  我国规划体系中各类规划关系示意图

（图源：城市规划学刊2020年第6期《我国规划体系的形成、冲突与展望——基于国土空间规划的视角》）

尽管部分规划意识到与其他规划之间关系的问题，并通过界定和协调来实现一定程度的融合，但是，在规划体系中，不同类型规划之间所呈现出来的诸多方面的矛盾和冲突，是长期以来“多规并存”现象的主要成因。这些矛盾和冲突主要表现在以下几个方面。

（1）规划之间依据、形式与技术标准的冲突

中央和地方政府颁布的众多政策文件虽然不具备正式的法律效力，但在实际规划管理实践中往往发挥了作为规划“依据”的实际作用，使得不同规划间的横向冲突更加复杂。基础数据不统一、技术标准的不健全、规划不充分以及空间管控线体系的差异是造成规划冲突的主要原因，使得不同规划之间难以有效衔接。

（2）规划之间在内容与空间上的冲突

不同类型的规划之间在文本内容上存在矛盾，例如2010年发改部门编制的《全国主体功能区规划》明确要求环境保护部门负责编制适应主体功能区要求的生态环境保护规划，而环保部门2015年发布的《全国生态功能区划（修编版）》却要求各级政府依据生态功能区划编制主体功能区规划等规划。

除此之外，图斑冲突则更为普遍，主要表现为各种规划划定范围在空间上的交叉、重叠，还有针对同一地块的用地性质、功能定位等因不同规划的定义和划分，导致用地多重属性、多用途问题突出。

（3）规划之间的事权冲突

体制上的矛盾其实也是规划之间冲突的根源所在，主要体现在机构重叠、职能交叉等方面，管理权力之争则成为矛盾核心。例如，“饮用水保护区”这一空间要素，其涉及的水体保护、水利设施建设、水体周边低影响开发等不同任务往往涉及住建、国土、林业等多个行政部门，因而必然存在横向相互掣肘以及实施手段交叉的问题。一方面，多数行政主体具备许可、证书等形式的大量规划实施手段；另一方面，行政主体间也存在如“审批”“征求意见”等相互制约的手段。这样的体制矛盾，不仅影响了规划的实施效果，也增加了部门间协调与合作的难度。

针对规划体系存在的诸多不足，“多规合一”规划体制改革应运而生。“多规合一”是顺应时代发展要求、满足建设社会主义现代化强国战略需要的适时改革。“多规合一”形成“一张蓝图”干到底是我国经济减速换挡转型升级阶段，落实以人为本、资源集约、人与自然和谐共生理念，促进更加平衡更加充分发展的需要。

2.“多规合一”的内涵

2014年国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》后不久，21世纪经济报报道中明确了多规合一的内涵，一位国家发改委官员指出：所谓的“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的市县域图上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

“多规合一”的本质，是不同利益主体的协调共赢，核心是空间的规划，关键是构建代表公共利益和国家长远可持续的生态安全格局和生态基础设施，是协调融合各部门规划、建立统一的发展目标和空间蓝图的规划方法，也是利用信息化手段，实现城乡统筹发展、提高管理效率的平台。

3.“多规合一”改革试点的实践探索

2003年10月，国家发展和改革委员会启动苏州市、宜宾市、宁波市等6个规划体制改革试点，将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划3个规划落实到一个共同的空间规划平台上。之后上海市、广州市、武汉市等城市相继开展“两规合一”“三规合一”，同时部分城市进行了规划国土部门的合并。

2013年11月，空间规划体系纳入十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上进一步要求，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图。

2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确指出：推动加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。同年8月，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，明确了开展试点的主要任务及措施，并提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。

2015年9月，中央国务院出台《生态文明改革总体方案》首次明确提出，要整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。

2019年5月底，中央《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）发布，全面启动国土空间规划编制，以实现“多规合一”。

从“两规协调”“多规合一”到“空间规划”，反映了国家空间治理的演变过程。“多规合一”不能止于“规划合一”，还要法规政策体系合一、技术标准体系合一、审批合一、建设合一、管理合一等，所以编制国土空间规划只是实现“多规合一”的一小步。

二、“多规合一”试点下的农业空间规划

在“多规合一”试点背景下，各类农业空间规划如何融入国土空间规划体系，是影响农业产业落地实施的关键，针对农业空间规划落地路径的角度研究，从农业专题数据库创建和农业空间规划编制的角度进行探索，为推动农业现代化的建设提供解决思路。

目前针对农业空间的管控，主要为永久基本农田和耕地保护，永久基本农田外的一般农业空间在规划实践中通常被作为“图底”背景对待，尚未实现农业管控对象的全域覆盖，也难以满足农业高质量发展需求。同时，随着农业新业态的发展，对于产业用地需求、农业功能复合性以及社会动态性变化的新要求，目前农业规划无法满足，导致农业产业项目无法落地成为常态。为解决此类问题，从农业空间规划的现有问题、分析提出农业空间规划框架优化的具体策略，为完善农业空间规划编制提供参考。

1.我国现有农业空间规划的主要问题

目前，我国现有农业空间规划大致可分为三类（如表2所示)。

第一类是永久基本农田划定规划，该类规划从空间上锁定永久基本农田红线和耕地图斑，有效保障了耕地面积和粮食安全。

第二类是农业各产业部门主导编制的规划，包括全国和区域层面的农业区划、市县层面的农业布局规划、设施农用地规划、养殖业规划、林业规划、休闲农业空间规划等类型。这些规划从农业生产的角度对农业内部各产业的空间布局进行了总体安排。

第三类是为适应农业现代化发展而编制的土地整治规划，通过一系列工程项目推动“小田”变“大田”，有效补充了耕地数量，提高了耕地质量。以上三种类型的规划从不同角度完善了农业空间管控，但仍存在一些问题。

表 2  各类农业空间规划特点分析

1.1 管控对象不清，缺乏精细划定

各类农业空间规划多以各部门事权为出发点，造成农业空间管控的重叠、错位和碎片化，导致管控对象总体上缺乏精细划定。

首先，耕地地类划分不够精细，粗线条的分类方法阻碍了农业资源要素的优化配置，难以实现农作物种植、畜禽养殖行为与农业内部空间的精准匹配（如图3所示)。

其次，林地和耕地在土地性质认定上存在交叉现象。例如，林业部门认定的一部分林地，国土部门却认定为耕地，使得在林地规划中的林地数量远远超出土地现状调查得出的林地数量。

最后，不同农业空间规划中所采用的用地标准还缺乏统一。例如，农业布局规划根据农、林、牧、渔及其内部的产业组合关系，往往采用粮田、菜田、经济果林的用地划分方法，与国土部门确定的耕地、园地、林地等用地的分类方法不能完全对应，难以实现农业产业发展的精细化管控。

图 3  农业种养殖行为与农业空间资源的精准匹配关系示意图

1.2 管控内容不全，缺乏详细指引

各类农业空间规划虽满足了农业空间管控的数量要求，但还难以适应农业产业发展所需要的质量要求。

首先，在经济发达地区，部分农业已经实现了生产、加工、流通和销售的融合，催生了大量功能复合程度高的农业新业态项目，给现行的农业空间管控带来了冲击。例如，休闲农业发展的“虾稻田”“蟹稻田”等种养结合项目破坏了土地耕作层，与基本农田保护的宗旨相违背。农业电商往往将农产品配送设施建设在耕地附近，造成农业用途和非农业用途的交织，引发管理争议。这些农业新业态项目需要在以往用地管控的基础上拓展管控内容，但目前的休闲农业空间规划缺乏对该类项目详细的内容指引。

其次，规划的管控内容局限于农业生产功能，对生态功能考虑不足。例如，养殖业规划一般会采取大面积原封不动的“消极”规划模式，以最大可能地提高畜禽和水产养殖产量，对农业生态环境承载能力考虑不足。

最后，规划的管控内容多集中在宏观和中观层面，微观尺度的精细化管控内容较欠缺。例如，农业区划在宏观上划定了蔬菜和粮食主产区，但在微观层面因缺乏有效手段而难以落实到具体的用地管控中；设施农用地规划对用地主导功能和建造要求缺乏细化分类标准，导致出现大量以设施农用地之名，实则建设乡村别墅、农产品加工园等项目的现象，造成土地资源管理问题。

1.3 管控手段单一，缺乏弹性应对

各类农业空间规划的管控手段相对单一，存在刚性过余和弹性不足的问题。首先，各类规划主要通过规模管控和边界管控加强了对强制性内容的底线约束，但对农业功能的复合性和社会经济发展的不确定性调控很少。农业产业结构需要根据社会经济条件的变化而适时调整，同时耕地也需要定期开展休耕、轮作和套作等不同耕作模式来保护农业生态环境，然而，目前尚缺乏有效的管控手段来明确这些内容应如何在国土空间规划体系中得以体现，以及如何在不同层级和方式上进行融入。

其次，刚性的空间边界管控难以满足农业生产和田块布局的动态调整要求，而农业规模化生产和土地整治必将影响田块的规模与边界。在规划田块布局时，除了考虑长度、宽度、规模和形状等基本因素外，还需紧密结合耕地机械作业效率、灌排要求、生产道路布局以及地形地貌等微观层面的实际需求。上位规划需要通过下位规划贯彻实施，上位规划划定的空间边界也需要依据下位规划的具体情况进行动态调整。如果过于机械地保证空间边界一成不变，就会形成不合理的农业空间，进而降低农业空间的利用效率。

总体来看，我国现有的各类农业空间规划还不够完善，难以直接融入“多规合一”的管理体系中。因此，需要从农业空间规划的基本任务和满足国土空间规划的要求角度出发，来解决各类农业空间规划编制的相关问题。

2.农业空间规划的工作目标

2.1管控对象实现精细划分全域覆盖

国土空间规划覆盖城镇、农业、生态空间构成的全域空间。过去的农业空间规划主要局限于耕地和永久基本农田边界的划定，而对其他农业空间的精细化管控相对不足。这种“一刀切”的管控方法忽视了耕地内部斑块大小、耕作层厚度等资源禀赋条件的差异，导致农作物生产需求难以匹配适宜的用地布局，降低了农业生产效率。因此，农业空间规划应当进一步深化细化用地分类，结合农业资源管理和空间管控的需求，确保用地分类能够映射最细微的土地属性特征，实现管控对象的精细划分。其次，由于当前对林地和草地的管控相对薄弱，其空间被耕地大量侵占。因此，农业空间需要从单一的耕地要素管控转向统筹耕地、园地、林地和草地的全要素管控，不仅要关注耕地的非农化转换，还要关注农业空间内部各要素的相互转化，以实现管控对象的全域覆盖，确保农业空间的合理利用和保护。

2.2 管控内容实现纵向衔接和横向统筹

国土空间规划要实现“一级政府，一级事权”的治理逻辑，各级规划管控的内容和深度需要与政府可调配资源的能力相结合。一方面，在不同的空间尺度下，存在功能分区、土地用途和地块形态等不同层面的问题，其管控重点具有显著差异。在市域层面过于精细化的地块管理可能会降低管控效率，同时影响其战略引领功能的实现；在镇域层面面临难以协调跨区域的功能分区的难题。因此，农业空间管控需要与各级政府事权划分相匹配，合理界定各层级规划的管控定位和内容要点，以确保管控内容的纵向衔接。另一方面，农业、生态、水利、交通等部门依据自身事权开展了农业空间管控，但管控内容还存在冲突、交叉和重叠等问题（如图4所示)。因此，农业空间管控需要协调各部门事权，厘清各类空间冲突问题，实现管控内容的横向统筹。

图 4  农业空间管控涉及的多个部门示意图

2.3 管控手段实现全面拓展和刚弹结合

规划编制要实现“能用、管用、好用”。一方面，随着农业从高速度发展到高质量发展的转变，农业空间管控应从单纯注重生产功能转向注重生产和生态并重的多元功能，从单一的用途管控转向立体的全要素管控。另一方面，农业内部空间在资源禀赋和组织方式等方面存在显著差异，需要依据各类空间的特点，制定针对性强的管控措施，实现管控手段的全面拓展。此外，在不同的空间尺度和层级下，农业空间管控方式也会呈现显著差异，这就要求形成与空间尺度相匹配的管控手段，既要强化空间资源要素的底线约束，又要为社会经济发展的不确定性预留弹性空间，实现刚性管控和弹性引导的结合。

3.农业空间规划的内容优化

3.1 管控对象分类细分

农业空间规划应采用用地细分和空间分区相结合的方法，理顺管控对象。针对具有差异性的各类农业空间，对用地逐级细分实现精准管控；在功能上存在共性的农业空间通过划定空间分区进行整体管控。

（1）用地细分

土地是空间管控的载体，适宜的地类划分是空间管控的基础，也是规划落地实施的基点和终点。2023年11月，自然资源部发布了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（以下简称《用地指南》)，其中有6个一级地类和19个二级地类与农用地直接相关，但与城市建设用地的三级地类划分相比，仍然存在分类不够完善和细化的问题。因此，结合农业各产业发展需求，保留延续一级地类，完善优化二级地类，新增细化三级地类的角度提出农用地的细分，从而形成分类合理和有效衔接的多层级农用地分类体系（如表3所示)。 

表 3  农用地分类体系逐级细分表

保留延续一级地类，区分农业空间的不同功能；结合农业空间的基本功能和农业发展趋势，对部分二级地类进行完善优化；依据农业空间的详细功能和行业管控标准，新增细化三级地类，以满足农业空间的精细化管控要求。例如，对接基本农田划定需求，依据地形差异将水田细分为平水田和梯水田，将水浇地细分为平水浇地和梯水浇地，将旱地细分为平旱地、梯旱地、缓坡旱地和陡坡旱地。结合国民经济行业分类，将果园细分为水果园和坚果园，将其他园地细分为桑园、花卉园等，以满足农业布局规划中经济作物布局对空间细分的需求。结合各地农业资源禀赋的差异性，可对三级地类进行调整，保障细分后的用地不交叉和不重叠，并覆盖农业全域空间。

（2）空间分区

农业空间承载了多种开发利用行为，涵盖了多种功能。同一功能的管控会存在涉及多类用地的情况，如蔬菜生产涉及水浇地和旱地，特色农产品涉及耕地、园地和林地，仅依靠土地用途的单一管控将难以满足产业多元发展需求，因此需要在用地分类的基础上叠加空间分区（如图5所示)。

图5 农业空间细分图

农业空间规划可以依据“功能分区—用途单元—地块图斑”逐级细分农业空间。首先，依据农业空间主导功能的差异，将农业空间细分为农业生产空间、农业林草空间和农业配套空间，根据各空间内部的保护和利用特点，进一步细分为永久基本农田、一般农业空间、生态保护红线、一般林草空间、农业养殖空间和附属配套空间，从而实现农业内部空间与“三区三线”的对接。其次，依据各分区内部具体用途的差异，将七大分区细分为14类用途单元，使各类单元与农业生产更紧密地结合，依据细分地块边界和具体用途的差异，将14类用途单元精准落实到50类地块图斑中，实现农业空间管控的全域覆盖和精准管控。各层级空间分区的逐级细化，有利于在不同层级和空间尺度完成对农业空间开发利用行为的有效管控，从而提高管控效率。

3.2 管控内容分级统筹

《若干意见》明确了“一级政府、一级事权、一级规划”和“上级指导下级”的原则。目前，国家级和省级的农业空间规划突出战略性，明确了农业发展的目标和规模，但不涉及具体的空间边界；市级、县级和镇级的农业空间规划突出传导性和实施性，将上位规划确定的各类目标指标逐级落实到具体的空间边界中。依据各级政府事权和空间尺度特点，构建横向协调、纵向衔接的管控内容。在纵向上，形成“结构管控—用途管控—要素管控”的定位，逐级传导规划意图和管控要求；在横向上，以土地利用为核心，协调各部门事权，明确各层级管控内容的要点（如图6所示)。

图 6  农业空间各层级规划定位和管控内容示意图

（图源：李开明，刘勇，李开顺，等．国土空间规划体系中农业空间规划框架的优化策略[J]．规划师，2023(2)：61-69．）

结合实际项目的推进情况，从农业空间规划的市域级、县域级和城镇级三个层面提出农业要素规划管控的要求，具体分析如下。

（1）市域层面：强调结构性，构建农业空间底线格局

在市域层面，将上级规划确定的目标指标初步落实到具体的空间边界中，明确空间管控的基础性和方向性问题；对接“三区三线”，依据主导功能和集中连片的原则，划分功能分区，奠定农业空间基础格局。为实现市域层面的结构管控，需要明确农业空间结构、功能分区和用地规模分解方案（如表4所示）。

表 4  市域农业空间结构分解表

（2）县域层面：注重协调性，细化农业用途单元布局

在县域层面，突出协调性，结合社会经济发展需求，将市域规划确定的空间结构落实深化到各类用途单元中，制定差异化的空间准入规则，并发挥对镇域农业空间布局的指引作用，形成上下规划的有效传导和衔接。该层级应协调统筹各类专项规划和农用地定级要求，进一步细分地类，满足不同行业的管控需求，形成综合管控平台。为实现县域层面的用地管控，应识别土地资源对农、林、牧、渔等农业用途的适宜度，实现农业种养殖行为与各类空间资源的最佳匹配，细分农业用途单元；统筹专项规划，明确各类细分用地规模和单元承载指标（如表5所示）。

表 5  县域农业用途单元细分方案

（3）镇域层面：体现实施性，完善农业地块图斑要素

在镇域层面，体现实施性。作为面向农业空间管控的兜底环节，在该层面需要将上位规划确定的各类用途单元细化落实到具体地块，同时结合农业项目发展的需求，形成权责分明、界线清晰的地块图斑，为农业各类项目的开发建设提供依据。随着空间尺度的缩小，一方面需要依据土地整治、土地流转，对地块边界进行精准落位和动态更新；另一方面需要结合农业种养殖品种的空间需求，优化用地布局和完善控制指标。例如，养殖水面多为东西横向布局，以尽量争取充足的光照；养鱼的水面比养蟹的水面要深，这些均需在镇域层面结合具体的项目才能确定。为实现镇域层面的要素管控，应统筹各类农业项目需求，并落实到地块图斑上，完善地块控制指标（如表6所示)。

表 6  镇域农业空间地块图斑要素细分方案

3.3 管控手段多维拓展

农业空间内部构成的多元性、空间功能的复合性和动态性要求农业空间管控手段实现多维拓展，从而提高空间管控的效率和质量。首先，结合各层级管控定位的差异，构建由“规模、边界、地类、规则”组成的基础要素体系，通过分类传导强化全方位的农业空间管控。其次，着眼于各层级空间管控对象的差异，叠加由“数量、质量、效率”组成的特色指标，强化对各级各类管控对象的差异指引，推动农业空间资源价值的实现。最后，依据各层级管控对象的特点，形成刚性与弹性相结合的管控手段，从而提高空间管控的灵活性。

（1）基础要素分类传导

农业空间管控的关键是规模、边界、地类和规则四类基础要素在各个层级的农业空间规划中的分类传导。市域的功能分区中，分解各类分区的管控规模，划定农业空间分区，用地细分至一级地类；县域的用途单元中，明确单元承载规模，划定各类农业种养殖单元，用地细分至二级地类。镇域的地块图斑中，明确地块规模，划定图斑边界。用地细分至三级地类。

四类基础要素的作用和传导方式在不同层级的农业空间规划中也是不同的：①规模是实现农业空间有效管控的基础，包括永久基本农田、耕地及各类用地的规模等。通过自上而下的逐级分解，实现对规模总量的约束。②边界可以有效界定空间管控的载体，遵循上下联动的细化原则。通过功能分区、用途单元和地块图斑，实现自上而下的边界细化；基于下层级的空间边界对上层级的空间边界进行反馈与修正。③适宜的地类划分深度是各层级管控内容相互协调、不冲突的关键，也是实现规模逐级分解和边界细化的保障。④为避免规模分解、边界细化和地类划分在各层次传导中分头进行，需要逐级深化和完善规则。例如，在市域层面制定分区主导功能和管控规则，在县域层面明确单元主导功能和管控规则，在镇域层面则强化图斑要素管控规则。

（2）特色指标分项叠加

由于不同层级农业空间的内部构成具有显著差异，为应对农业空间内部的差异性管控要求，需要在各级各类管控对象上叠加特色指标。同时，面对农业空间功能复合化和利用方式多元化的需求，需要从平面的土地用途管控向多维的空间管控拓展，构建覆盖数量、质量和效率的特色指标体系。（如表7所示）

表 7  农业空间规划特色指标分项叠加方案

（3）刚性和弹性相结合

面临空间管控精细化需求，需要有效落实上级政府的政策意图，守住空间底线，也需要适应市场需求的动态变化和农业功能的复合性特征，多层级农业空间传导提供一定的空间容差。不同层级空间的管控对象和具体内容的差异性，使得对应的管控手段亦有所差别，总体形成刚性管控和弹性引导相结合的方式。

首先，对永久基本农田的刚性管控进行完善，对一般农业空间进行弹性引导。例如，识别划定耕作条件良好的耕地，将其作为永久基本农田储备区，当重大基础设施等建设不得不占用永久基本农田时，可从储备区优先补划永久基本农田，通过弹性手段实现对永久基本农田数量和质量的刚性保护。在满足耕地占补平衡、质量对等的情况下，可对一般农业空间内各细分用地边界和布局进行调整，以适应农业产业结构调整的需求。其次，对生态保护林地和草地应实施刚性管控，通过“分区准入+清单管理”明确“不能做什么”；而对一般林地和一般草地应实施弹性引导，在不损害生态功能的前提下，满足农、林、牧产品绿色生产和加工的需求，加强对“可以做什么”的引导。最后，对各类设施农用地和新业态用地的管控应遵循“规模刚性，布局弹性”的原则，上层级规划仅确定配置原则和规模总量，下层级规划需结合项目建设需求细化具体功能和空间边界，以适应农业空间功能复合性和动态性发展需求。例如，对于难以确定具体用途和布局的用地，可以综合使用功能留白、点状供地、未落图指标等弹性手段完善农业空间管控（如图7所示)。

图 7  各种弹性管控手段示意图

4.农业空间规划内容建议

基于以上分析，从“市域—县域—镇域”的农业空间规划框架提出建议方案。在市域层面，编制国土空间农业分区规划，落实上级农业空间规划指标，构建农业空间底线格局。内容包括依据农业资源禀赋条件和社会经济发展需求，细化农业发展的目标、定位；基于用地适宜性和生态环境承载力评价，初步划定永久基本农田边界和生态保护红线，划分农业生产、农业林草和配套分区；将各项农业指标落实到农业功能分区中，明确各分区管控规则；明确各类设施农用地和新业态用地的配置标准。

在县域层面，编制国土空间总体规划，整合各类农业部门规划，统筹山、水、林、田、湖、草、沙等资源要素，实现全域用途管制。内容包括将功能分区细分为种养殖单元、林地和草地单元，分解细化各类单元承载指标，完善各单元国土空间用途管制、转换和转入规则，明确各类用地规模；明确各类设施农用地和新业态用地的规模与初步选址。

在镇域层面，编制国土空间详细规划，结合土地整治和高标准农田的建设需求，为农业空间精细化管控提供依据，在目标定位和底线约束的前提下，优化各地块空间布局和控制指标。内容包括完善各类管控内容，并将其落实到细分地块图斑中，形成以地块为基础的要素管控；优化各类设施农用地和新业态用地的空间布局，明确建设控制要求。

要想实现各类农业空间规划与国土空间规划体系的融合，需要进一步细分管控对象，拓展管控内容，优化管控手段，以完善对农业全域空间全要素的管控。

三、农业空间规划数据共享的技术应用

1.上海农业农村“一张图”平台

1.1上海数字农业农村云平台构建

上海是农业信息化的领跑者，2003年开始专注于市级农业GIS系统建设，2013年通过上海农业布局规划动态管理系统项目形成了全市农用地现状图，2018年启动上海农业地理信息公共服务系统建设，初步形成了上海农业GIS空间数据库，搭建了农业GIS数据共享交换平台——上海农业地理信息公共服务系统，实现了农业基础信息的共享与交流。

2021年10月在“2021中巴经济走廊暨‘一带一路’国家农业合作交流研讨会”上，上海数字农业农村云平台作为数字化转型探索阶段性成果首次在国际舞台上亮相，这是上海市委、市政府对农业数字化转型的有效探索。上海市农业农村委员会立足于超大城市特点和乡村发展需求，围绕“藏粮于地、藏粮于技”的要求，积极组建专业队伍，谋划制订了上海农业农村信息化发展的顶层架构——“1+N+X+数字底座”，成功搭建了上海数字农业农村云平台。

图 8  上海奉贤区·金汇 数字乡村和数字农业云平台

（1）平台内容

数字农业管理平台以农业数字底图和若干专题数据库为基础，通过开发N类综合业务应用场景（种植、蔬菜、畜牧、渔业、农机、安全监管等）和整合了X个业务子系统（神农口袋、畜牧业管理、农产品网格化监管等多个系统），历时5个月构建而成，主要为本市农村农业部门的管理工作提供数据支撑。

（2）构建流程

上海市测绘院作为项目承接单位，组建了专业技术团队，先期制订了《上海农业生产现状用地分类体系》、《上海农业生产现状用地数据采集技术规程》、《上海市农业生产现状用地编码规范》等技术方案，并在全市统一的技术标准框架下，将分散在不同部门的农业地理空间数据整合归集，实行“一地块一编码”的管理模式，完成了全市230万亩现状农用地、涉及100多万个地块的数字化工作，同时汇聚遥感影像数据、基础矢量数据、农业专题数据三类空间基础数据，形成了农业一张“数字底图”。

（3）发展目标

云平台的发展目标，聚焦“三个一”“三个全”和“三个化”，即关注“三个一”：一张底图、一套数据、一个标准；实现“三个全”：全尺度、全领域、全过程；做到“三个化”：数字化、智能化、网络化。通过拓展云平台的农业场景应用领域，提升数据辅助决策能力，旨在最大程度发挥云平台的功能价值，为智慧农业发展提供“智慧大脑”。

（4）智慧农业

通过一定的技术手段获取作物的反射光谱信息，对作物的生长状态进行监测诊断和评价；利用卫星遥感技术，对作物的产量和蛋白质含量进行预测和评估；对遥感设备收集到的光谱数据进行分析，借用知识模型形成农业生产的管理决策支持系统，指导农事操作或设计智慧农机作业方案。

图 9  上海奉贤区·庄行镇浦秀村农用地信息管理应用平台

1.2 上海农业农村空间资源“一张图”管理平台

通过开展全市农业生产现状用地上图工作，上海市农业农村委信息中心工作人员与上海市测绘院专家将对全市粮田、菜田、经作田、果园、养殖、林地以及零星农用地进行分类统计，并对全市农用地块进行编码，汇总遥感影像数据、基础矢量数据和农业专题数据，形成一张能够全面真实反映上海农业农村现状的底图，同时将汇总处理的数据和信息归集到一个功能性平台，实现“一图观三农、一网管全程、一库汇所有”的目标。

具体使用场景如下：上海的每一处农业用地地块，大到全市，小到一个大棚，都会拥有一张独一无二的“身份证”，利用0.1米航空影像采集技术，管理者可以看到真实的农业现状用地数据，并且随时可查可管，可及时对异样情况开展行动。并有望农产品网格化监管、涉农补贴数据对接、蔬菜生产档案对接、绿色农产品认证对接、农机指挥调度、智慧乡村管理等多个领域得到应用，实现农业农村空间资源“一张图”全方位管理。

2.云南农业资源“一张图”

2022年2月16日，云南数字农业服务平台正式上线。平台V1.0建设包含云南农业概况、农产品优势区域布局、高原特色农产品、优质农产品溯源、农业生产服务、农业科技服务、农产品市场分析、企业全产业链服务8个板块。具体来看，在大数据方面，平台采用地理信息系统（GIS)技术，以地理生态和气候生态为基础，建设农业资源“一张图”。结合云南省农业发展实际情况，将信息化运用到农业生产各领域、各环节，汇集、分析并集中展示农业资源及其开发利用状况，从宏观层面汇总掌握云南省农业种植及生产情况，提升科技指导和服务能力。同时，接入设置在种植基地的物联网信息和摄像头信息，直观可视化呈现实景，为农业生产提供精确布局服务。

经过近几年的研究推广，云南联通借助5G、AI、大数据、云技术，基本实现了草莓、旱稻、花卉等种植由传统农业向数字化农业的快速转型，在养殖业上实现了养鸡、养牛、养猪的数字化农业转型，并打通农业产业链上的各个环节，实现了从田间地头到采后仓储物流，最终销售到消费者餐桌至少六个环节保障，确保高品质食品安全。

图10  云南数字农村服务平台（pc端界面展示）

3.黄冈农业农村“一张图”试点

在农业产业中，构建完整的“一张图”体系的基础要素包含农业资源分析、农业作物种植动态监测、区域农业发展规划、现代特色农业、信息采集等几方面。

图11  农业一张图的总体架构设计

为了探索黄冈市“多规合一”试点工作中农业农村“一张图”的构建，主要参考了2022年实施的国家标准《基础地理信息要素分类与代码》（GB/T13923—2022）、《农业地理信息系统基本要求》（GB/T 41444-2022）和行业标准《农业信息资源分类与编码》（NY/T 3987-2021）。

从基础数据角度分析农业产业基础资料底图的内容，农业地理信息地图一般包括农业专题地理信息以及必要的基础地理信息。农业专题地理信息包括但不限于农业自然资源、生态环境、灾害、区划布局，以及农业生产、加工、市场与流通和农村等专题要素地理信息。

表 8  农业专题地理信息要素

表 9  基础地理信息要素分类（大类、中类)

黄冈市“多规合一”试点工作的探索研究，主要以叠加遥感影像数据、全国国土第三次调查的基础矢量数据，结合农业农村部门“两区划定”成果，自然资源与规划局的“三区三线”划定成果，将《黄冈市推进农业农村现代化规划》的产业内容进行矢量化处理，形成农业专题数据库，为实现黄冈市推进农业农村现代化的“多规合一”试点工作提供技术支撑。

四、湖北农业农村“一张图”平台构建展望

建设农业强国、实现农业现代化是党的二十大提出的战略方针，结合数字技术和数字经济快速发展的时代背景，构建农业农村“一张图”平台不仅是实现“多规合一”的重要基础，也是推进农业农村现代化迈出的坚实一步。

在贯彻实施乡村振兴、数字中国和数字乡村等战略部署总体框架下，建议湖北结合农业发展实际，积极探索农业产业数字化和数字农业产业化的新路径和新模式。通过建立健全农业基础数据资源体系，以搭建省级农业农村大数据综合平台为核心，着力提升数字农业整体发展水平，用数字化引领驱动农业现代化加速发展，为实现乡村全面振兴提供有力支撑。