国债是国家信用工具和财政政策的重要组成部分，作为国家财政收入的主要来源之一，能够为政府弥补财政赤字，筹集建设资金，确保国家重大工程项目的建设与实施，并能有效配合政府进行逆周期调节，拉动投资和消费需求，对中国经济持续稳定发展具有重要作用。在全球经济复杂多变的大环境下，我国于今年适时推出超长期特别国债，对我国经济高质量发展具有积极意义。厘清超长期特别国债的特点和功能定位，有助于我们更好地了解和使用超长期特别国债，更好发挥其在扩投资、稳增长、惠民生中的积极作用。

我国特别国债的发行历史

改革开放以来，包括本次超长期特别国债的发行，我国共发行过四次新发特别国债（1998年、2007年、2020年、2024年），同时还有两次续发（2017年、2022年）。

我国于1998年发行超长期特别国债，期限为30年，规模为2700亿元。这是我国首次发行大规模、长期限的特别国债，用于补充四大商业银行资本金。从功能上看，这次发行对化解金融系统性风险、促进金融业改革，推动我国金融系统与国际接轨等方面产生了重要作用。

第二次发行是在2007年7月至12月，分8期累计发行1.55万亿元特别国债，期限有10年和15年两种。其中，1.35万亿元为定向发行，2000亿元为公开发行；筹集资金主要用于成立中投公司。此次发行的部分超长期特别国债于2017年进行了续发。

第三次是2020年的抗疫特别国债，采用市场化方式面向记账式国债承销团成员公开招标发行，以10年期为主，适当搭配5年期、7年期，累计发行1万亿元。筹集资金全部转给地方政府，用于公共卫生基础设施建设和抗疫相关支出，期限相对较短。此外，抗疫特别国债的发行节奏相对较快，从当年3月末中共中央政治局会议首次提出发行特别国债，至7月末完成发行，总发行周期不到4个月，这为特殊时期向地方提供抗疫资金、保障抗疫工作高效开展打下了坚实资金基础。

2024年《政府工作报告》明确提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1万亿元。从发行背景上看，本轮超长期特别国债更接近于1998年至2007年的长期建设国债，主要是为多项国家级重点建设项目筹集资金，推进国内高质量发展。

（数据来源：财政部官网）

本轮超长期特别国债的特点

超长期特别国债，顾名思义，主要特点可以归纳为两个：“超长期”，即债券发行期限不短于10年；“特别”，即用途不同于普通国债，主要用于国家重大战略实施等特殊用途。相较其他积极财政政策，2024年超长期特别国债既有扩大投资、刺激经济的共性作用，也有精准发力、持续发力的鲜明特征。本轮超长期特别国债还具有非常清晰的功能定位：

（1）聚焦国家重大战略项目

本轮超长期特别国债明确提出，要推动国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。聚焦强国建设和民族复兴进程中的大事、要事、难事。相较以往特别国债而言，本次超长期特别国债目标更加宏大、发行期限明显拉长，更加注重综合社会回报率，能为重大战略项目提供成本更低、偿付压力更小、预期更加稳定的战略性资金。这一清晰定位，既与一般国债及地方政府专项债在功能上形成了互补，有利于构建国家安全和长远发展的坚实底座，也有助于引导、撬动更多社会资本，形成构建现代化产业体系、发展新质生产力的强大合力。

（2）优化中央和地方债务结构 

超长期特别国债的举债主体为中央政府，举债成本低，期限长，且使用更加灵活，有助于降低国家的整体债务风险，进一步优化中央和地方债务结构。同时，本轮超长期特别国债不纳入赤字范围，可以进一步优化中央和地方债务结构，有效减缓地方政府债务压力。

（3）更好发挥跨周期调节功能

通过超前谋划一批超长期特别国债项目，可以从更宏观层面和更长时间跨度来进行经济调控，为深化供给侧结构性改革、降低经济社会运行成本创造条件。另外，超长期特别国债可根据项目建设的实际需要，基于市场和经济运行情况择机发行，有助于缓解政府的中短期偿债压力，以时间换空间，释放经济发展潜能，缓解地方政府债务压力，使社会发展与经济增长达成平衡。

本轮超长期特别国债项目谋划方向

本轮超长期国债发行期限为20年、30年和50年，发行单位为财政部，项目资金的主管部门为国家发改委。

（来源：财政部财办库〔2024〕94号文）

结合中央相关文件精神和相关部门表态分析，今年发行的超长期特别国债专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，将重点支持科技创新、人口高质量发展、区域协调发展、全面推进美丽中国建设、粮食能源安全等多个领域建设。

聚焦到农业领域，结合超长期特别国债的金融属性与中国中长期发展方向，在项目谋划阶段可以重点在现代种业、动植物保护、粮食保障、城乡融合、和美乡村和农业领域设施设备更新等方面开展项目谋划。

项目申报流程

进入申报期后，项目单位根据申报通知要求，从线上和线下两条线进行申报，由发改部门会同行业主管部门对照专项管理办法和申报通知要求逐级审核、逐级上报。

（1）线上申报：由项目申报单位经互联网端口（国家重大建设项目库 (ndrc.gov.cn)）录入国家重大建设项目库，并推送至属地发改部门；由属地发改部门会同行业主管部门进行筛选审核，并将最终通过审核的项目纳入国家三年滚动计划库，逐级推送。

（网页登录界面）

（2）线下申报：项目业主单位准备项目申报材料，包括资金申请报告、项目审批（核准、备案）文件、真实性说明、资金承诺函等单行材料，同步报送至属地发改部门。最终由省级发展改革部门汇总上报国家发展改革委进行项目审核，确定支持项目清单。

（项目申报流程图）

结语

超长期特别国债项目是落实国家重大战略及重点领域安全能力建设的重要支撑，具有特殊效用。如何高质量谋划超长期特别国债项目，是破解如何借力超长期特别国债这一新生力量，赋能经济社会高质量发展的关键。在项目谋划过程中，应当牢固把握战略规划引领，系统谋划，突出重点，实事求是，前瞻性地谋划产业项目，才能充分发挥超长期国债的优势。作为地方政府，应该扎实做好项目谋划储备和前期工作，在资金下达后严格管理，狠抓项目建设，持续加强资金使用管理和绩效管理，推动国债资金安全、规范、高效使用。

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